面向社会的档案信息资源规划实现机制研究

　　随着我国服务型政府的建设以及 “公民文化权益”诉求的不断凸显，面向社会所有主体来构建档案信息资 源，并在此基础之上提供科学且合理的服务，业已成为我国各级档案部门重点关注的课题与行动的领域。  在 2012 年全国档案局长会议上，档案工作者的职责“为党管档、为国守史 、为民服务”（简称“三为职 责”）被官方郑重提出，对此笔者认为， “三为职责”是并行的表述，是不分先后与主次，三者应处于同 等的重要地位。由此，可以看到档案部门开始认识到不仅要“面向机关”保存档案信息资源并为之提供高 效且科学的服务，更要做到“面向社会”保存档案信息资源并将服务的触角延伸到社会的每一个普通公众 ，成为社会记忆的承载者与传播者。 当然，要想实现档案信息资源建设规划达到面向全社会，让档案事业 惠及所有社会主体， 让所有社会主体关注档案事业，应该使管理更加规范、资源建设体现多元化及服务对 象与服务方式进行准确定位， 以此来达到形成一套科学的实现机制的目标。

　　（一）

　　虽然身处现代信息技术横行的环境之中，但“三分技术，七分管理，十二分数据”业已成为了信息管理领 域的至理名言。 说明再现代的信息技术如果离开了科学的管理与有效的、系统的信息数据支持，信息系统 建设及信息化实现的效果都将大打折扣。 我国各级各类档案机构现代化信息技术的运用与图书馆等相关信 息服务行业相比并不落后， 但图书馆等行业当前所实现的对社会服务的服务能力与服务水平等却是档案管 理机构所不及的。为什么会这样呢？当然，我们应该看到由于我国行政体制的特殊性，以及在这种特殊性 体制下档案部门形成的内敛工作作风，再加上档案与图书有着天然的差异，这些复杂因素导致了目前现实 状况的产生。 但我们也应该意识到是不是就让这种现状继续发展下去呢？ 根据上述“三为职责”所体现 的精神，答案是否定的。既然是这样，那么如何来提升档案部门对社会服务的意识、能力与水平等呢？笔 者认为，在体制元素遽难改变的前提下，可以尝试从提升管理的角度来找到突破口，通过提升管理元素来 促成目标的实现。

　　首先，是管理方式因素。当前我国档案管理机构由于受传统及行政因素的影响， 其效率无法得到正常的发 挥， 极大地限制了其开展面向社会并服务于社会的工作效果。传统档案管理通常被划分为收集、整理、鉴 定、保管等八大环节，这种立足于业务管理环节， 以档案信息资源生命周期为基点安排具体规划内容的档 案管理形式，不管是从资源配置、组织协调，还是人员配置上都具有较强的优势。但其在解决信息生产与 资源整合、面向实体与面向用户、建设周期与风险控制、 统筹规划与多头控制等方面存在明显不足。笔者 认为，流程化管理的引入将有利于理顺环节之间的隔阂，因为“流程管理以规范化的构造端到端的卓越业 务流程为中心， 是一种以持续的提高组织业务绩效为目的的系统化方法”[1]。引入流程管理可以使档案 业务环节内部流程得到优化，环节之间得到融合，并能实现丰富各业务环节内涵的目的， 有助于真正做到 流程化的面向社会开展各项工作。如通过在线归档充实传统收集环节，在线归档作为电子文件档案化的必 要途径， 在具备档案收集基本功能的基础上， 通过电子文件元数据抽取、 数据标准统一化等技术手段能 够同时实现档案整理、统计和检索，假使在前端控制上档案资源元数据的定义信息、转换规则、著录规则 、应用指南等规范标准足够统一， 其也一应具备档案编研的可能性。 再比如，通过网络档案利用平台的 提供，将档案收集、整理、保管、利用等传统环节网络化，实现流程的网络化，使得各项业务流程适应档 案需求的特征，将更加拉近各环节过程中档案工作与档案用户的距离。而且，通过引入流程化管理，可以 解决部门本位意识，弱化环节隔阂。 当前，在大多数档案局（馆）内部，组织机构分布一般为业务指导处 、档案保管处、档案利用处（现行文件利用中心）、档案编研处等部门， 这种常态性的部门化设置极有可 能带来以部门为本位的工作思维， 使得档案工作环节与环节之间由于受部门间隔、人员分离、技术设备不 够统一等因素的影响，环节间的隔阂愈加明显。流程化管理关注资源配置的有效性，一方面，通过对档案 管理工作的资源配置进行有效控制，分解内部流程，打通过于细化的各自分工，尽量淡化各管理环节之间 的决然性，整合跨部门的功能，提高效率；另一方面，通过理顺原有部门的限制，解决各档案部门的本位 主义，通过对档案工作流程的梳理和优化， 建立规范的流程管理链，把各环节融合在一个流程之中，从而 使整个组织或部门成为一个“面向具体建设流程任务的‘资源中心’”[2]。

　　其次，是管理标准因素。档案管理工作要想其管理水平真正实现质的飞跃， 并实现管理效率的大幅提升， 在管理规范上须下一番大功夫，俗话说得好：“无规矩不成方圆”。 虽然，我国“1983 年国家档案局成 立了档案工作标准化领导小组”[3]，并前后制定了2 项强制性标准，13 项国家标准， 发布了 57 项行业 标准（其中 DA/T 1-1992 已废止）[4]。 但纵观当前的实际档案工作，以档案法律法规、国务院文件、部 门规章等为主体的档案政策法规体系尚难以适应形势发展需求， 标准化理念下的档案工作则在某种程度上 更显随意性，各项“标准”难以在实际工作中形成较强的指导性，导致“标准不准”。 因此，有必要强化 档案行业标准的执行力度， 来达到提升档案管理机构管理的目的。因为，现行的 56 项行业标准中（原标 准有 1 项已废止），除开直接关联性的档案部门业务外，还涉及科研、基建、政务、金融等行业的档案管 理工作。作为档案标准化管理中涉及门类最多、涉及范围最广的一个类别， 档案行业标准与实际的档案管 理工作联系最为密切， 在社会各行各业的档案管理工作中影响最为深远。 但相比档案强制性标准和档案 国家标准，“档案行业标准有其特殊性， 即基本上为推荐性标准”[5]，这也就意味着各组织、部门在对 待行业标准上， 可能会片面地认为其 “可执行可不执行，想怎么执行就怎么执行”[6]。实际上，档案行 业标准在指导档案工作实际上具有很大的优势， 许多行业标准本身就是这一行业内部联合档案管理部门共 同制定的，如“DA/28-2002《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》 吸收中国建筑工程总公司 、中国长江三峡工程开发总公司为起草单位；北京方正电子政务技术有限公司参与国家档案行业标准《电 子文件管理细则》的研制工作”[7]。 基于此，为使档案行业标准的执行力度得到强化，一方面，档案管 理部门可以在相关网站、 专业报刊等媒体上加强宣传，强化各组织、部门对与本行业业务工作相关标准的 认知度；另一方面，各地方档案局（馆）可以组织标准学习班，通过业务培训的形式对其进行推广，通过 业务考评的形式对执行情况适时跟进， 打消以为拥有了计算机设备、 档案管理系统就已经迈入标准化管 理的盲目认知；同时，对于相关行业内部的组织、部门而言，应遵照档案行业标准，将档案工作标准化的 应用纳入业务工作升级评审内容， 协调观念上重视与实际管理中忽视标准化实施的不协调现象。

　　最后，是管理保障因素。 对于管理而言，还应该看到，保障档案管理工作合理起步、稳步推进、科学发展 ，使档案信息资源规划真正实现由“面向机关”向“面向社会”的转变，其本身是耗时耗力的，需要多方 协调。 运行期间的档案输入输出设备、管理系统、数字档案信息资源流通、人员配备等，都需要巨大资金 投入， 国家控制力的强有力凸显则能够为这一项科学的规划工作提供最为有效的保障。一方面，在行政的 预先控制、过程控制与成果控制上，其对于档案信息资源具体规划内容、规划方式的选择，以及确保管理 的规范性和标准化上尤为必要；另一方面，国家通过经济利益的调整， 运用经济手段实现资源的配置，作 用于档案信息资源建设最为明显；另外，国家通过法律法规的制定和运用， 明确部分特殊档案的所有权、 处分权、收益权，也有助于档案资源组织的标准化和规范化。

　　（二）

　　档案信息资源建设要面向社会并服务于社会，单一被动的资源采集机制肯定是无法胜任的。 在主体力与结 构力的二维认知下，信息活动受组织形态、结构、 运作机制等因素的合力驱使， 产生社会着力点。 档案 信息资源采集作为一种基本形态的信息资源组织活动，其内驱力往往来自于两个方面，一是资源规划主体 对自我价值实现、自我认同的追求；二是档案组织体本身所担当的社会责任， 包括本身所要实现的组织愿 景、社会理想等因素的驱动。不可否认的是，对于档案部门档案资源采集而言，信源集中于政府、机关， 已然可以满足其自我价值的基本实现，但是忽略多元化的资源主体或多元化的档案类型，诸如各类开放存 取档案资源、民生档案等，则无异于是对其所担当的社会责任、 所要实现的社会理想的一种逃避。 因此 ，为避免类似情况的发生，在进行档案信息资源建设中， 可以考虑从以下几个方面来加强其资源建设。

　　首先，是资源来源主体多元化。 一般而言，档案资源来源主体的区分主要定位于档案资源的所有权归属，  传统意义上的馆藏档案主要指的是归国家所有，由国家集中统一管理的“国有国管”的资源类型。在来源 主体上，以党委、人大、政府、政协、工会、共青团等为代表的这部分国家主体的档案资源类型长期占据 着各类型档案馆（室）的绝大部分密集架，假使收集归档环节不加筛选，仅文书档案塞满“货架”的情况 大有可能出现。然而随着社会的发展，档案资源主体的多元化存在逐渐清晰， 相比国家主体归属的明显单 向性而言， 集体、 个人主体的归属动态性更强，集体与个人主体档案的选择与否，一方面决定一个档案 馆的馆藏结构， 另一方面也意味着可供利用的各成分档案资源比重的科学性、合理性。 “档案的被选择 与否，一方面决定了一个档案馆的馆藏成分；另一方面又决定了档案的最终命运或其价值的实现”[8]。相 比国家主体，集体或个人主体的档案资源往往在档案化过程中面临着诸如保管不善等问题。特别是保存在 个人手中的档案， 其一方面有可能面临着资金短缺的问题， 另一方面却在自主处理上受一系列法律法规 的限制， 使其在保管和收益上面临着一个两难的境地。 加之受环境、载体、信息可持续化方式等因素的 影响， 一批批珍贵的民间档案不仅价值得不到应有的开发，甚至可能面临消失的命运。因此，在档案信息 资源规划中，重视不同主体的档案信息资源采集，依据实际情况扩大档案接收范围，有很大的现实需求性 。

　　其次，是资源采集方式多元化。 《中华人民共和国档案法》第十条，以及《中华人民共和国档案法实施办 法》第十条、第十三条、第十四条等虽然都明确了档案信息资源的采集方式。 但只要仔细研读就可以发现 ，这些档案部门最高法律法规的相关条款，在对待档案信息资源的采集问题上基本是本着一种档案机构自 上而下的“被动式”采集理念。 即向上移交或向下接收。档案形成于社会生活的一切领域、部门和个人， “接收”作为一种有效的采集方式，在强制性和规范性上有其独特优势。但糅合征求、复制、交换、采购 、搜访、受赠、国际合作等多元化的采集方式则成为现实需求。 其一，在当前社会结构变动、社会形态变 迁、 信息流转方式多样、 民众观念差异化背景下， 档案信息资源规划进程中资源采集方式的多元化成为 一种必然之势。其二，在以接收为主要方式进行档案资源采集的基础上，利用征求、复制等多元化的采集 方式，有利于合理化采集散存于民间的档案，实现结构的优化，充实馆藏中私有档案角色，一定程度上平 衡所保存档案资源的“公”“私”比重。另外，多元化的采集方式有利于增强档案工作在社会上的影响力 ，提高社会档案意识，在强化民间档案保护的同时，实现档案部门社会服务能力的提升。

　　最后，是资源采集种类多元化。档案馆作为档案信息资源规划的一个关键性角色， 其资源采集和存储功能 在社会档案资源承载、 国家的资源保护能力体现、历史变迁的直观展示等方面起着重要作用，也直接影响 其信息资源的服务潜能和总体实力。 但受历史传统因素的影响，大多数档案馆馆藏较单一，结构不合理， 资源采集长期的机关化取向，定位于服务社会每个成员与组织的服务规划较为欠缺。因此，研究和把握社 会的档案需求及其发展趋势， 扩大档案收集范围，整合多种类的档案资源，建构内容丰富、结构合理的馆 藏成为必然。 一是民生档案资源的采集， 如那些与公众自身利益密切相关或涉及私人事务的档案资源的 采集，如家谱、婚姻、医疗、户籍等；其二是非物质文化遗产档案资源的采集， 如社会风俗、礼仪、节庆 等行业档案信息资源以及传统的手工艺技能档案材料的收集和档案式管理； 其三是地方特色档案资源的采 集，如反映本地区历史、地理、文化、风土人情等内容的特色档案资料，只有资源采集种类进一步实现多 元化， 档案馆才能更好地走近群众，贴近生活，面向社会开展服务活动。

　　（三）

　　受传统行政管理理念束缚， 政府服务理念一度被视作口号， 档案信息资源规划长期以来也遵循着“为国 家”的价值取向，其服务对象基本是以服务于“国家机关”为主，这与当前所提倡的“为社会”价值取向 存在着不小的差距，因为“为社会”的价值取向所倡导是以服务于“公众”为宗旨。而且，我们应该看到 单向的“为国家”服务的价值取向与“为民服务”的精神是不相容的。那么究竟是民本位还是官本位？究 竟是权利本位还是权力本位？ 两种服务理念的根本性偏差体现的是不同管理哲学的对立。因此，笔者认为 为了使我们的档案信息资源建设规划工作真正落实到面向社会并服务于社会的目的与宗旨， 也应该解决好 档案机构服务的定位问题。

　　首先，是服务对象的定位问题。档案部门在开展档案信息资源服务工作时， 可以更多地本着对权利主体的 尊重。 坚持公平性与规范性的价值取向来开展档案信息资源的服务工作，当今，以信息公开为代展档案信 息资源的服务工作，当今，以信息公开为代表的社会大环境在转型， 档案在社会各领域的被需求性在拓展 ， 社会对档案可着力的服务领域以及服务力度的要求在逐步增加， 这就需要依据社会整体环境，及时调 整发展机制。而从资源的来源和构筑着眼，档案信息资源作为公共产品，其公共需要在观念形态上是需求 者的一种欲望、理念。 因此，必须要做好服务于社会每个成员与组织的服务规划。并且，在法律法规许可 的范围内有序进行档案信息资源建设规划，一方面，明确法律法规保障，稳定档案信息资源规划持续发展 的步伐。 长期以来， 从上至下各地区、 各部门制定了许多与档案工作配套的政策、法规，使档案工作能 有序展开和进行，但同时不可否认的是当前相关档案法律并不完善， 相关配套法规也较为落后。档案法律 在某些方面的规定不清、解释不严某种程度上制约了档案信息资源规划的开展和实施。另一方面，在具体 操作层面加强对档案法律法规的理解也至关重要。以几年前沸沸扬扬的“利用档案引发的一场官司——— 陈寅恪的最后二十年出版以后”事件为例，档案法中对档案“该如何用”以及何为“引用”、何为“公布 ”[9]等的存疑某种程度上就影响了人们对如何利用档案的看法。因此，如何做好服务中的公平性与规范性 ， 法律法规将起到至关重要的作用。

　　其次，是服务意识的定位问题。坚持效率与效益兼顾的民本服务思想，充分认识档案行业的公益性、公共 性的行业属性，把服务永久放在职业的第一位，做到不断地完善其服务意识、服务态度。 因为，档案存在 前提、 档案价值实现以及档案事业兴衰归根到底都归于人本因素，“档案服务社会深化了档案工作的内核 ， 它反对档案服务重机构轻个人， 倡导实施‘档案关怀’”[10]。 知识型档案信息的社会服务作为由面 向机关转向面向社会的一种手段， 有利于公众档案信息需求的层次化满足， 是一种人本导向的服务观， 体现的是凸显社会服务效益的服务思想。 因此，作为档案信息资源规划的一种社会满足， 不仅要把档案 信息需求者指引向信息宝库的大门， 帮助他们深入档案信息，去获取能够带来效率、效益和财富的档案知 识， 把档案机构建成组织网络化、 功能社会化、服务产业化的档案信息服务机构，使其工作效率得到最 大化的提升， 为民本服务思想的实现提供可能与条件。 更可以考虑通过拓宽知识型档案信息服务的领域 ，更加针对用户需求，把更多的精力放在服务的精品化、专业化、层次化、个性化需求上，开展全方位、 立体化、多层次档案社会服务，让用户以最小的努力就可以从中受益， 让利用者充分体会到处处有服务、 处处有关怀，从而挖掘档案信息资源规划的原动力。

　　最后，是服务方式的选择问题。在当前较高的社会开放度和社会融合度背景下， 档案部门可以考虑将自己 所具有的文化魅力多途径、 宽角度辐射到社会各个层面，以实体管理为依托瞄准信息开发，实现信息隔离 向信息共享转向，弥合区域、部门之间的信息断层，实现现代档案增长极的扩散效应。 一方面，可以通过 多途径释放，全方位开发档案信息资源。依托网络技术平台，多元化开展档案信息网络服务，包括对网站 、博客等新型表达途径的利用、档案信息资源共享工程的建设等； 依据相关学科的数字化发展研究成果， 搭建相关的档案资源数据平台、建设数字档案馆等等。 这样才有利于在保管好实体档案的同时充分发挥其 作为信息资源的价值优势， 才能使档案管理工作不是囿于管理而管理， 而是为了发挥其社会价值的必要 管理。另外，挖掘各种有价值的档案信息资源， 包括掌握在各社会组织手中的能反映社会进程与历史变迁 的档案资源、 分散于少数民族群落的濒危文化遗产档案资源、 存放于家庭角落的特色档案资源等。 对这 些资源所蕴含的消息、信号、数据、情报或知识等要素进行开发，并使其转化成对社会公众有用的知识性 资源与档案文化产品， 从而达到实现多层次档案利用需求的目的。 如当下引起热议的众多电视档案专题 栏目， 如 《档案》、《国宝档案》、《凤凰大视野》等等，档案的这种大众化服务形式在形成种种市场 效应、社会效益的同时，也必然有利于提高档案管理工作的主动性。另一方面，可以通过依托文化工程， 构建档案信息服务平台。在信息化社会， 档案信息资源规划工作的组织不能满足于传统的阵地服务，应结 合时代背景更新服务理念，利用新兴网络技术和数字化技术实施重大文化工程的机遇，以此来延伸服务内 容，拓宽服务领域，延展服务范围，实现信息资源共建共享。 在纵向上，各级档案馆可以依托“全国文化 信息资源共享工程”资源，整合中央和地方各级档案馆文化信息资源，构建“虚拟的信息服务平台”[11] ，实现文献资源、数字资源和特色数据库的共建共享， 形成一种自上而下凝聚而成的文化合力。 在横向 上，各地方、区域、部门内部，通过优化与整合各档案馆、方志馆、戏剧院、文化馆、博物馆等相关机构 之间的合作，形成“一个能让社会公众直观地感受本地区档案的整体性和区域特色全面性的有效平台” [12]， 通过馆际物理分离的横向破解，增强档案信息服务的社会覆盖面与服务半径， 打造档案的经济社 会力、政治社会力和观念社会力。通过此种纵横联合的档案信息服务模式， 公众可以突破地域、时间、馆 藏内容等因素的限制，快捷迅速地得到自己所需的信息，实现延伸档案文化服务的目的，缓解社会文化服 务不均衡的状况， 实现组织机制优化， 使档案信息资源真正做到面向社会并提供优质且科学的服务。